קרה לכם פעם שקמתם בוקר בהיר אחד וחשבתם שיש איזה משהו שצריך לשנות בהתנהלותה של החברה שסובבת אתכם? בהתנהלותה של המדינה? אם אתם מאלה שנגועים בחיידק הפוליטי, בטח כבר עליתם על העובדה שכדי להחיל את השינוי עליו חשבתם, אתם צריכים לשריין לעצמכם איזה עמוד או שניים בספר החוקים של מדינת ישראל. אם הצלחתם לחוקק חוק, כנראה שהשינוי שרציתם, יונהג ויחייב את כל מי שחי בגבולות המדינה.
אפשרות אחת לחוקק את החוק עליו חשבתם, היא לרוץ לכנסת. אתם צריכים בסך הכל להקים מפלגה או להצטרף לאחת הקיימות, להשיג מספיק אנשים שישלשלו את שמכם על הקלפי, להציע את החוק אליו אתם מייחלים, לדאוג לו לרוב בין שאר המחוקקים, אולי גם להילחם עליו אחר כך בבג"צ, וזהו, כעת כלל אזרחי ישראל מחויבים לנהוג כפי שרציתם.
מושג פרלמנטרי
חובת הנחה: 45 ימים לפחות לאחר מועד הנחת הצעת החוק הפרטית על שולחן הכנסת רשאי חבר הכנסת להעלות את הצעת החוק שלו להצבעה בדיון מוקדם במליאה. פטור מחובת הנחה – הממשלה או וועדת הכנסת החליטו לפטור את חבר הכנסת המציע מחובת המתנה של 45 יום עד להעלאת החוק להצבעה.
נשמע מייגע? יש לכם אפשרות נוספת. אתם יכולים למסור את הצעת החוק שלכם לח"כ מכהן, כך שבעצם הוא יעשה בשבילכם את כל העבודה בזמן שאתם תוכלו לנוח בבית ולקרוא איזה ספר טוב. בהחלט דרך קלה יותר.
וכעת, לאחר שהבנתם איך להכריח את השכן לסגור אחריו את הדלת בחדר המדרגות, או לחילופין לאסור על חברכם לספסל בבית הכנסת להכריז את טעויותיו של בעל הקורא בקולי קולות, נשמח אם תבואו לספר לנו אחר כך איך הלך לכם.
טרומית
לאחר שהשתעשעתם ברעיון האדיר שיסדר לכם חיים יפים טובים יותר, ואתם בדרך 'לסדר' נודניק כזה או אחר בסעיף נכבד כלשהו בחוק העונשין, אנחנו כאן היום כדי לספר לכם מה מתרחש במסדרונות, בוועדות ובמליאת הכנסת, זו הרשות שבאמת מכתיבה לכם מה מותר או אסור לכם לעשות, ואם מותר – כיצד.
הכנסת מבוססת על רציונל שמבקש להסדיר התנהלות תקינה בתוך מדינה שמונה מיליוני אזרחים. הרשות המחוקקת כפרלמנט נבחר, באה לאזן בין אנדרלמוסיה או מה שנקרא במקורותינו "איש את רעהו חיים בלעו", לבין שלטון רב כוח וחסר מעצורים שיפר את זכויותיהם של נתיניו ועשוי לטבוע בשחיתות עד מעל לאוזניו. כדי לקבוע סטנדרט אחיד שיקבע מה מותר ומה אסור – מחוקקים חוקים. החוקים אמורים לחול על כל אזרחי המדינה בלי יוצא מן הכלל כך שאיש לא יופלה לרעה או יקבל פריווילגיות שייחודיות רק לו. או בקיצור נמרץ, עליונות שלטון החוק.
מושג פרלמנטרי
דין רציפות: הליך שנועד לאפשר קידום הצעת חוק שאושרה בקריאה ראשונה וחקיקתה לא הושלמה בשל התפזרות הכנסת. עם התכנסותה של כנסת חדשה, הממשלה, או ועדה מוועדות הכנסת רשאיות להודיע על רצונן להחיל דין רציפות על הצעת חוק שעברה בקריאה ראשונה בכנסת היוצאת. כאשר מדובר בהצעת חוק פרטית, תנאי להחלת דין רציפות הוא שאחד מחברי הכנסת שהציעו את הצעת החוק מכהן גם בכנסת החדשה ונתן את הסכמתו לכך. הכנסת מאשרת את החלת דין הרציפות בהצבעה.
חבר הכנסת לשעבר זבולון אורלב מטעם המפלגה הדתית לאומית (המפד"ל), הוא אחד האנשים שיכולים לזקוף לזכותם המון חוקים. כמה מכם יכולים לפתוח את ספר החוקים, להצביע על חוק ולומר כי החוק הוא שלכם? מעטים מאוד. אורלב יכול, והוא יכול לעשות זאת לא פחות משבעים ושלושה פעמים. אורלב כיהן בכנסת ישראל כ-13 שנה, מתוכן שנתיים כשר הרווחה, ואף כיהן בין השנים 2005 ו-2008 כיו"ר הסיעה. אורלב היה שיאן החקיקה של הכנסת ה-18.
ישנן שתי דרכים לקדם חוק. הדרך האחת היא זו שבה חבר כנסת מגיש בעצמו הצעת חוק פרטית ומשכנע את חבריו לתמוך בו. בדרך השנייה, ממשלת ישראל היא זו שמבקשת מהכנסת לחוקק עבורה חוק שאותו הציע אחד ממשרדי הממשלה, ובמידה והממשלה הכריעה בעד קידומו.
באופן כללי ובקיצור נמרץ, הדרך הפרלמנטרית של הצעת חוק ממשלתית קצרה יותר משל חברתה הפרטית. הצעת חוק פרטית נדרשת לעבור במליאת הכנסת בקריאה טרומית עוד לפני שלוש הקריאות הבאות. כמו כן, אין לה רוב אוטומטי שנסמך על משמעת קואליציונית שמאגדת בדרך כלל את רוב חברי הכנסת. הצעת חוק ממשלתית לעומת זאת, צונחת לכנסת הישר אל ההצבעה בקריאה הראשונה והיא תזכה כמעט תמיד לתמיכתם של רוב חברי הכנסת – הקואליציה.
אורלב מספר לנו שבכל השנתיים בהן כיהן כשר, הוא לא הצליח להעביר ולו חוק אחד. להזכירכם, אנחנו מדברים על אדם שהעביר עשרות רבות של חוקים. ודווקא בשנותיו כשר, מסתבר שהשיטה הקשתה עליו.
אורלב מסביר כי "הצעת חוק ממשלתית עוברת רק שלוש הצבעות, אבל לחוק ממשלתי יש דרך מאוד ארוכה, ולכן לוקח הרבה יותר זמן עד לשלב שבו הוא מונח על שולחן הכנסת. יש לו המון פרוצדורות; החוק נשלח לעיון שופטים ולשכת עורכי הדין, מפרסמים ובודקים למי יש הסתייגויות והתנגדויות בכל משרדי הממשלה. הדיונים הפנימיים בכל המסגרות הפנימיות לוקחים המון זמן. אם יש מחלוקות – לוקח זמן עד שהחוק מגיע להכרעה בממשלה. לעומת זאת חבר כנסת, קם בבוקר עם רעיון להצעת חוק, בצהריים הוא כבר מניח הצעת חוק על שולחן המליאה. הוא יכול בתוך ארבעים וחמישה ימים, ואם ועדת הכנסת מעניקה לו פטור מחובת הנחה – בתוך שבוע, להביא את החוק להצבעה טרומית במליאה. ולכן יש שרים שבוער להם מאוד להעביר חוק, הם לוקחים חבר מהסיעה, ומבקשים ממנו טובה, שיגיש את החוק. בדידי הוי עובדא. כמה חוקים שאני העברתי אלה חוקים ששרים ביקשו ממני להעביר".
מושג פרלמנטרי
דיון מהיר בוועדה
חבר הכנסת רשאי להעלות הצעה לדיון מהיר בוועדה מוועדות הכנסת. עליו להגיש את הצעתו לנשיאות הכנסת, ולציין באיזו ועדה, הוא מבקש שהדיון יתקיים. נשיאות הכנסת דנה בהצעה בשבוע שבו היא התקבלה, ומחליטה האם להעבירה, ולאיזו ועדה. ועדה שנשיאות הכנסת העבירה אליה נושא לדיון מהיר נדרשת להתחיל לדון בו בתוך עשרה ימים. בסיום הדיון המהיר בוועדה מונחות המסקנות על שולחן הכנסת.
"אם כי לחוק ממשלתי יש יתרון", מודה אורלב. "ברגע שהממשלה מניחה אותו, יש לו רוב בטוח ואוטומטי. לכן 95% מהחוקים שהניחה הממשלה – יעברו, ו-95% מאלפי החוקים שמניחים חברי כנסת פרטיים – לא יעברו, כי הממשלה והקואליציה מתנגדות ואין להם רוב".
מי נגד?
בניסיון להבין אלו חוקים קל יותר לקדם ואלו קשה, שאלתי את אורלב על ההתנגדויות לחוקים שקידם, והאם לחוקים בעלי רקע אידיאולוגי מהסוג שקשה להסכים עליו בחברה הישראלית, היה סיכוי קטן יותר.
"בדרך כלל", פותח אורלב, "מחפשים ומנסים לחוקק חוקים שהם לקונות, כלומר שהחוק לא מכסה ויוצר בעיה".
"במקרים מסוימים מתמודדים עם התנגדות שאינה מצד חברי כנסת. חוק שעלותו עומדת על יותר מחמישה מיליון שקל, חבר קואליציה חייב לקבל את הסכמת משרד האוצר לקידומו. חבר אופוזיציה, לעומת זאת יכול לנסות לקדם את החוק גם בלי הסכמת האוצר. וכמובן ששר האוצר יתנגד במקרה כזה. אני העברתי חוקים של מיליארדים, נגד הסכמת הממשלה. שכנעתי את כל היתר שהחוק חשוב".
מושג פרלמנטרי
הסתייגות: בעת הכנת הצעת חוק בוועדה לקריאה השנייה והשלישית, רשאי חבר הכנסת, להציע תיקונים להצעת החוק. אם החליטה הוועדה לדחות את התיקון, רשאי מציע ההצעה לבקש כי היא תצורף כהסתייגות לנוסח הצעת החוק שיונח על שולחן הכנסת לקריאה השנייה והשלישית. בדיון במליאה בקריאה השנייה ניתנת למסתייג הזדמנות לנמק את הסתייגותו, ולאחר מכן הכנסת מצביעה על ההסתייגויות באופן המאפשר לה להפוך את החלטת הוועדה ולכלול את ההסתייגויות בנוסח הסופי של החוק.
"העברתי את החוק למתן פיצויים מיוחדים לילד ששני הוריו נהרגו בפעולות איבה. מכיוון שהחוק משווה בין נפגעי איבה לבין נפגעי צה"ל, ולא היה תקדים כזה בצה"ל – ילד ששני הוריו נהרגו במלחמה, כך שלפעמים לא היה מי שיקבל את התגמולים שהמדינה משלמת, שכן אם האלמנה אמורה להיות זכאית והיא איננה, התגמולים לא ניתנים. יצרנו חוק שבמקרה כזה התגמולים יהיו גבוהים בהרבה, ולכל החיים. שטייניץ (הליכוד), היה שר האוצר והוא התנגד כי הוא פחד שזה יהווה פתח לכל מיני הוצאות נוספות. העברתי את החוק על אפו ועל חמתו. אמרתי לחברים "שר האוצר מתנגד. בואו נראה אתכם מי מצביע נגד?" החוק עבר בשלוש קריאות".
"כך גם העברתי חוק נוסף בעלות של מיליארדים שקבע שילד מיוחד שמסוגל להתמודד במוסד רגיל יוכל ללמוד במוסד כזה ולקבל את כל זכויותיו. דווקא החינוך המיוחד התנגד לחוק הזה שכן הוא הוציא ממנו תקציבים. גם החוק הזה עבר".
"לא מעבירים חוקים רק בהסכמות", מבהיר אורלב. "אתה יכול להיאבק לשכנע ולהסביר, וליצור את הרוב הנדרש" [כנגד המתנגדים].
מושג פרלמנטרי
פיליבסטר: תכסיס פוליטי שנועד לעכב הצבעות והעברת חוקים באמצעות נאומים ארוכים. בכנסת חברי האופוזיציה מאריכים בנאומיהם בעיקר בדיון שלפני ההצבעה בקריאה שנייה וקריאה שלישית על חוק ההסדרים ועל חוק התקציב בסוף שנה אזרחית, כדי להביך את הממשלה על שהיא מתקשה להעביר את התקציב.
"גם בדברים שההתנגדות לא נבעה מכסף". אורלב מספר כי פיסת היסטוריה מדהימה הייתה נחרבת לולא חוק שהעביר. "היה מקרה בבית פרומן. בניין הכנסת הישנה. מכרו אותו לאיזה זכיין שעמד להרוס את הבניין. נזעקתי, והעברתי חוק לשימור הבית הזה, להוציא אותו מהקבלן, לתת לו פיצוי, והיום מטפלים בו, הוא עובר שיפוץ והוא יהפוך למוזיאון הכנסת שבו תישמר המסורת של הכנסת. מקרה דומה מאוד היה עם בית העצמאות בתל אביב בו התקיימה ההכרזה על הקמת המדינה. בשני המקרים החוק חייב את המדינה להקים תאגיד על פי חוק שיהיה אמון על הטיפול בנכס בהתאם לאינטרס הציבורי. בבית העצמאות, משרד האוצר התנגד מבחינה משפטית. לא רצו להעמיס על המדינה".
במקרים שבהם מדובר בחוקים שנוגעים לליבת המחלוקות של הציבוריות הישראלית, קשה יותר?
"בוודאי". אומר אורלב, "אני ניסיתי להעביר את חוק ההסדרה (ב-2012 בממשלת נתניהו השניה י.א.), ולא הצלחתי. ולמרות שזה היה חוק הרבה יותר מצומצם מהחוק שעבר (בכנסת ב-2018 י.א.) ואחרי זה בג"צ פסל אותו. והיה ברור לי שבג"צ יפסול אותו, כי לפעמים "תפסת מרובה לא תפסת". לא הלכו על החוק שלי".
אורלב מדבר על החוק שקידמו והעבירו חברי כנסת רבים ובראשם יו"ר הציונות הדתית בצלאל סמוטריץ'. ראש הממשלה לשעבר נתניהו, אגב, התנגד לחוק ההוא. בסופו של דבר, כאמור, החוק נפסל על ידי בג"צ, ולטענת אורלב דווקא החוק שלו כן יכול היה לעבור את מבחן בג"צ.
"אני ביקשתי לחוקק שבמקרה שבו יש מקבץ של מספר לא מבוטל של בתים שכבר עומדים 10 שנים, ואז בא מישהו ותובע את בעלותו על הקרקע, אני רציתי להחיל את החוק הישראלי (שחל בתוך תחומי הקו הירוק י.א.). החוק אומר שאדם שבנה בית במקום ניכר – לא בשטח שומם שבו ייתכן שהוא לא נראה – במקרה של תביעת בעלות, בית המשפט על פי החוק בדרך כלל יפסוק פיצוי ולא יהרוס את הבית. אני ביקשתי לחוקק לא על בית אחד, אלא דווקא על גרעין של יישוב, שיהיה מספר בתים מינימלי, וקבעתי זמן, שברור לכולם שקיומם של הבתים היה ידוע, ביקשתי לקבוע כי המדינה תיתן לתובע קרקע חילופית, לעתים אף פיצוי כספי, והבתים לא ייהרסו. זה היה חוק ההסדרה שלי. החוק לא עבר. הממשלה – ממשלת ימין – התנגדה".
מושג פרלמנטרי
הממ"מ
מרכז המחקר והמידע של הכנסת (הממ"מ) מספק לחברי הכנסת, לוועדותיה וליחידותיה מחקרים, מסמכים, נתונים וחומרי רקע לצורך העבודה השוטפת. בכך הוא מסייע לכנסת בחקיקה, בהעלאת נושאים על סדר-היום הציבורי ובפיקוח על עבודת הממשלה.
החוק של אורלב אכן לא נכנס לספר החוקים, ובדיקה קצרה מעלה שחברי כנסת שנחשבים ימניים, התנגדו לו.
"החוק שבסופו של דבר עבר בכנסת ונפסל על ידי בג"צ", מסביר אורלב, "לא דיבר על מקבץ של יישוב, הוא לא דיבר מספר מינימום של שנים, החוק ההוא הגדיר כל בית באשר הוא, ולכן בג"צ פסל אותו. אם היו הולכים על החוק שלי – לפחות שני יישובים שנחרבו מאז – היו נותרים על תילם.
אז בנושאים אידיאולוגיים קשה יותר?
אורלב לא לחלוטין מסכים עם הקביעה. "לא. היו דברים אידיאולוגיים שהצלחנו לשכנע".
ולמרות זאת, נראה שבאמת בנושאים הבוערים ששנויים במחלוקת בציבור הישראלי כבר עשרות שנים, בכל הקשור נושאי דת ומדינה, להתיישבות ביהודה ושומרון, קשה יותר להעביר חוקים ולגבש הסכמה ורוב להעברתם משום שההתנגדות להם לא באה רק מחוץ לכותלי הכנסת, מצד האוצר, משרד המשפטים או ההסתדרות, אלא היא באה מצד חלק מחברי הכנסת עצמם, וכשיש מספיק כאלה, קשה לגייס רוב שיתמוך בחוק.
כותבי הסתרים
מסתבר, שמי שכותב את החוקים שמוצעים ומונחים על שולחן המליאה, הם לאו דווקא הח"כים עצמם. ייתכן שאפילו ברוב המקרים הח"כים עצמם הם אינם אלה שממש התיישבו לנסח את החוק.
לביא אייזנמן, יועצו של השר לשירותי דת מתן כהנא, שכיהן כיועץ פרלמנטרי עד להתפטרותו של השר כהנא מהכנסת, מסביר שהמדינה מעמידה לרשות חברי הכנסת צוות שמסייע לו, בין היתר, גם בעבודת החקיקה.
"חבר כנסת זכאי להעסיק שלושה עוזרים שאת שכרם משלמת מדינת ישראל. בדרך כלל אחד מתוך שלושת העוזרים, הוא היועץ הפרלמנטרי שבדרך כלל אחראי על החקיקה. העוזרים הללו הם בדרך כלל כאלה שיש להם תואר במשפטים או שהם מכירים ומבינים טוב את הכנסת, אלה באמת יהיו מי שיכתבו את החוקים וההסתייגויות שמגיש חבר הכנסת. מתפקידם גם להכין לחבר הכנסת את החומר לוועדות. אותו עוזר בדרך כלל גם יכיר את תקנון הכנסת ואת הכללים להגשת חוקים או הסתייגויות על בורים".
מושג פרלמנטרי
הצעה דחופה לסדר היום
חברי הכנסת מעלים נושאים לדיון במליאת הכנסת. כל חבר כנסת רשאי לבקש כי הצעה אחת לסדר-היום שהגיש בשבוע מסוים תידון כהצעה דחופה. הצעה מאושרת כהצעה דחופה לסדר-היום אם נשיאות הכנסת סבורה שנושא ההצעה הוא בעל חשיבות או דחיפות מיוחדות.
"אגב, הרבה ח"כים מהליכוד נעזרים באחד העוזרים כנהג, (למרות שח"כ לא מקבל ע"פ החוק תקן של נהג על חשבון המדינה י.א.) שכן בזמן כהונתם כשרים הם הורגלו בהעסקת נהג ומשנזרקו לאופוזיציה, הוא נלקח מהם…"
אנקדוטה נוספת שמספק לנו אייזנמן, נוגעת לח"כ בני בגין מתקווה חדשה; "הוא לא מעסיק עוזרים בכלל. אולי הוא חש שמדובר בבזבוז כספי ציבור, אך הוא לא נעזר ביועצים שהמדינה מספקת לו על מנת לבצע את עבודתו בכנסת".
חוקים בהקפאה עמוקה
מה קורה לחוק שעבר בחלק מהקריאות ונתקע? כמה שנים צריכים לעבור כדי שיצטרכו להתחיל להצביע על החוק מחדש? חבר הכנסת לשעבר אורלב מסביר כי כל זמן הקדנציה ניתן להמשיך ולקדם חוק שהחל את התהליך בכנסת.
"אם זה באותה הקדנציה, ניתן להמשיך ולקדם אותו לאורך כל הקדנציה. העברה בקריאה אחת (ראשונה, לא טרומית י.א.) מחילה על החוק רציפות. אם הסתיימה הקדנציה וכבר נבחרה כנסת אחרת, צריך להחיל על החוק רציפות (מחדש י.א.) – מליאת הכנסת מצביעה על החלת הרציפות, ובמידה והכנסת החילה רציפות, היא תהיה תקפה לאורך כל אותה הקדנציה, וניתן יהיה להמשיך בחקיקה מהמקום שבו היא הופסקה".
מה באמת לגבי חוקים שהתחלת לקדם ולא הצלחת לסיים?
"בספר שאני מתכונן לכתוב, אני לא הולך לכתוב על שבעים ושלושת החוקים שהעברתי, אני אכתוב על עשרה חוקים שלא הצלחתי להעביר, ומה הסיבה לכך שלא הצלחתי להעביר אותם. אלו אינטרסים עמדו מאחורי הגופים האלה, איזה לוביסטים, איזה כוחות. אלה חוקים חשובים מאוד, חיוניים".
מושג פרלמנטרי
שאילתות
חבר הכנסת רשאי לפנות לשר בשאילתה על עניין שבתחום תפקידי השר הנשאל. יש שלושה סוגי שאילתות: שאילתה רגילה, שאילתה בעל-פה ושאילתה ישירה. ההבדלים בין השאילתות מתבטאים באורכה של השאילתה ובפרק הזמן שניתן לשר לספק מענה. בשאילתה דחופה – על השר לענות בתוך יומיים. על שאר השאילתות, מסופק המענה בתוך 21
"חוק אחד כזה היה חוק שאמור היה להפוך לפלילי ניסוי של תרופות או הליכים רפואיים אחרים בבני אדם. כיום אין חוק פלילי שקשור בניסויים בבני אדם. הדבר היחיד שקיים הוא חוזר מנכ"ל של משרד הבריאות שמקבל את אמנת הלסינקי הבינלאומית. זה הכל. מי שעובר על חוזר המנכ"ל לא צפוי לעונש. החוק הזה, שכבר 20 שנה מנסים להעביר אותו, זוכה להתנגדות נחרצת של המדענים, שמעוניינים ביותר חופש פעולה, וחוששים מחוק שיגביל אותם. ולמרות שהחוק הזה נדרש, לא הצלחתי להעביר אותו. אני היחידי שהתקדם מאוד. העברתי אותו בקריאה טרומית וראשונה".
"בספר שאכתוב אני אקח עשרה חוקים בולטים מתוך העשרות שלא הצלחתי להעביר, ואחשוף מי התנגד ולמה, שהציבור יידע ושהמתנגדים יתביישו. שאנשים יידעו שבגללם אנשים מאבדים חיים".
הכנסת כמפקחת
חקיקת חוקים איננה תפקידה היחיד של הכנסת. תפקיד עיקרי חשוב נוסף שהוענק לה הוא הפיקוח על הרשות המבצעת – על הממשלה.
בשני תפקידיה, כמחוקקת וכמפקחת, קיים קונפליקט, שגורמת הקמת קואליציה. ביום שבו הוקמה קואליציה, נוצר רוב מלאכותי ובדרך כלל יציב, שאמור לתת לממשלה את זכות הקיום שלה. הקואליציה בדרך כלל תצביע על פי עמדת הממשלה בכל חוק שיעלה לסדר היום, וחבריה גם יימנעו פעמים רבות מלבקר אותה, שכן סיעותיהם הן אלה שמרכיבות אותה.
איך אם כן יכולה האופוזיציה, ובכלל הכנסת לפקח על הממשלה? ישנם רבים שאינם סבורים כך, אבל לדעתו של אורלב, לחבר כנסת יש כלים כבירים שבעזרתם הוא מסוגל למלא את תפקידו גם כמפקח על הרשות המבצעת.
"אני חושב שמדינת ישראל מצטיינת בכלים שהיא נתנה לחברי הכנסת לפקח על הרשות המבצעת. הקמת הממ"מ – מרכז המידע והמחקר של הכנסת, שלדעתי אין כדוגמתו בעולם, נתנה כלים לחבר הכנסת שיכול לא להסתמך על המידע שהוא מקבל מהרשות המבצעת אלא לחקור".
"התקשורת הישראלית היא נושכת, התקשורת הישראלית מספקת המון מידע לחברי הכנסת, כדי לראות היכן יש בעיות. לחברי הכנסת יש גם המון כלים פרלמנטריים; שאילתות, הצעות דחופות לסדר היום, בקשה לדיון מהיר בוועדה, יש שורה ארוכה של כלים. השאלה היא באמת אם חברי הכנסת משתמשים, יודעים להשתמש או רוצים להשתמש, זאת שאלה אחרת. בכל דור ודור חברי הכנסת מתנהגים באופן שהם מוצאים לנכון".
מושג פרלמנטרי
נאומים בני דקה
חברי הכנסת רשאים לנאום במליאה במשך דקה אחת בנושאים לפי בחירתם. יושב-ראש הישיבה קובע את סדר הנואמים, וחבר הכנסת המבקש לנאום מדבר פעם אחת בלבד מהמקום המיועד לכך באולם המליאה. עם סיום הנאומים הממשלה רשאית להשיב, באמצעות אחד או שניים מנציגיה, במסגרת זמן שלא תעלה על חמש דקות לכל אחד מהמשיבים.
אורלב ממשיך ומונה כלים נוספים: "יש זכות לבקש דרך נשיאות הכנסת לקיים דיון מהיר בוועדה, כלומר, אם לדוגמה קרה אתמול פיגוע יכול חבר כנסת לפנות ולבקש לקיים על כך דיון דחוף בוועדת חוץ וביטחון. סדר היום של ועדה מי שמחליט עליו בלעדית על פי התקנון זהו יו"ר הוועדה. פה אפשר לכפות על יו"ר הוועדה לדון בנושא מסויים. ואז זה יכול להיות בניגוד לדעתה של הממשלה שלא מעוניינת בהעלאת הנושא לסדר היום ובניגוד לדעתו של היו"ר בגלל שהוא שייך לקואליציה. זה כלי מאוד חשוב, למרות ששוב, גם בנשיאות יש רוב לקואליציה. אבל בדרך כלל הנשיאות רוצה לשמור על כבוד הכנסת והיא מאשרת. אני מכיר סירובים מעטים לבקשות נכונות. יש לפעמים חבר כנסת שמקשקש, שמבקש עכשיו להגיש בקשה דחופה לדיון על האקלים. יגידו לו שזה לא דחוף. אפשר לדון בדרך הרגילה. למה זה צריך להיות בתוך שבוע? או שיש פתאום ריבוי מקרים של גננות שנהגו באלימות עם ילדים, אז זה דחוף. אבל הוא לא יכול לבוא ולומר "שמעתי שלא הצליחו בבחינות באנגלית. זה לא דחוף כי זה קרה לפני שנה, זה יקרה בעוד שנה שוב, תשכנע את החברים בדרך הרגילה".
בנוסף, אומר אורלב, "יש שאילתות. נאומים בני דקה כל יום רביעי, שחבר כנסת יכול לעלות ולדבר על כל נושא שהוא רוצה ובמסגרת זאת, הוא יכול להעלות נושא לסדר היום, לחדשות, חבר כנסת יכול להדליף על מחדלים לתקשורת שתפרסם. יש לחבר הכנסת המון כלים בכדי לפקח על הרשות המבצעת. כל השאלה היא האם חברי הכנסת מבינים היטב את התפקיד שלהם ואת חשיבות הפיקוח".
לקרקע המציאות
עובדתית, בימים אלה, אנו נמצאים בתקופה חריגה שבה היציבות הפוליטית כמעט ואיננה קיימת. אם באופן כללי מתייחסים לקואליציה שמונה רוב מחברי הכנסת כדבר שבשגרה, בשנתיים וחצי האחרונות, קואליציה כזו כמעט ולא נראתה. היו פה קואליציות מצומצמות להחריד או מפולגות ומסוכסכות בתוך עצמן.
בימים האלה, כשכנסת ישראל נמצאת בפגרה, השלכות פרישתה של יו"ר הקואליציה לשעבר עידית סילמן עדיין לא נותנות את אותותיהן בשטח. עם תחילת מושב הקיץ נוכל להיווכח עד כמה ממשלה שלא מחזיקה ברוב קואליציוני היא שברירית וחסרת בסיס.
מיליון הסתייגויות בלחיצת מקלדת
עמידותה של הקואליציה והרוב האוטומטי לה היא זוכה, תורמים ליציבות השלטון. בסופו של דבר, אחת הבעיות שמובאות כטענה בדיון על דמוקרטיה, היא היעילות. אין ספק שמבחינת יעילות השלטון, הדבר הטוב ביותר הוא מונרכיה, מלך יחיד שמצווה וכל השאר סרים למשמעתו ללא עכבות. כמובן שהדרך הזו נפסלת מכל וכל. אנחנו כן מעוניינים במודל שלפיו העם הוא הריבון, אך למרות זאת אנחנו מעוניינים לשמר יעילות שתסייע בהתנהלות השוטפת. לכן קואליציה שתומכת בממשלה ומעניקה לה גב פוליטי, עשויה לתת למדינה יציבות מבורכת שתועיל בקידום מהלכים.
לאופוזיציה לעומת זאת יש כלים אחרים שבעזרתם היא יכולה להשיג דברים שחשובים לה. לביא אייזנמן, יועצו של השר לשירותי דת מתן כהנא, הסביר לנו על אחד הכלים רבי העוצמה שנותן החוק למיעוט שבכנסת – לאופוזיציה: "כאשר חוק מגיע לאחת מוועדות הכנסת ודנים בו, ניתן לכל חבר כנסת שהוא חבר הועדה להציע הסתייגויות לחוק. על כל הסתייגות, מצביעים בוועדה בשלב ראשון. יו"ר הוועדה מעלה אותה והחברים מצביעים עליה, ככל והסתייגות מתקבלת, היא נכנסת באותו רגע לנוסח החוק עצמו, וככל והיא לא מתקבלת, חבר הכנסת שהגיש את ההסתייגות, מקבל את זכות הדיבור במליאה (לפני הצבעה בקריאה שנייה י.א.) ל-5 דקות מכיוון שהוועדה דחתה הסתייגות שהגיש. במידה וחבר כנסת הגיש לדוגמה 10 הסתייגויות שנדחו בוועדה, הוא יקבל את רשות הדיבור במליאה ל-50 דקות. 5 דקות לכל הסתייגות".
לכן, גם בהגשה של הסתייגויות לא ענייניות, האופוזיציה מרוויחה פעמיים משיכת זמן. בפעם הראשונה היא מאלצת את הוועדה לקיים הצבעה, ובפעם השנייה בקבלת רשות הדיבור במליאה בהצגת החוק לקריאה שניה ושלישית".
על הרקע הזה של הסתייגויות לחוקים שהוצעו, אייזנמן הביא לכנסת כלי חדש ולא מוכר שהטריף את הקואליציה. "ההקמה של המערכת", מספר אייזנמן, "הייתה בזמן שהיינו באופוזיציה, אני הייתי עוזר פרלמנטרי של חבר הכנסת דאז, כיום השר, מתן כהנא, שכיהן אז בכנסת מטעם סיעת הימין החדש, אחרי מערכת הבחירות שאחריה הוקמה ממשלת החילופים של נתניהו וגנץ".
"בוועדת הכנסת התקיים אז דיון בחוק ממשלת החילופים, איתן גינזבורג מ'כחול לבן' היה יו"ר הוועדה, ו'יש עתיד' הגישו כמה אלפי הסתייגויות לחוק. זו בעצם פרקטיקה ידועה שקורית בכל כנסת, המטרה בזה מלבד לעצבן, היא להפיק גם רווחים פוליטיים; יבוא יו"ר הוועדה ויגיד למגישי ההסתייגויות, 'ההצבעה על כל ההסתייגויות תיקח כעת 10 שעות, תמשכו אותן ובתמורה תגיד לי מה אתה רוצה'. גפני (כיהן כמה שנים כיו"ר וועדת הכספים י.א.) היה טוב בזה. הוא היה ניגש למגישי ההסתייגויות מברר מה חשוב להם, אם היו רוצים כסף, הוא היה מרים טלפון לאוצר, משיג את זה, ושלום על ישראל. זו דרך לסחוט את יו"ר הוועדה או את הקואליציה, ובנוסף זו דרך לבצע פיליבסטר; להשיג נאום ארוך במליאה שמאפשר להתיש את הקואליציה או למשוך באופן פתאומי את כל ההסתייגויות ולהצביע על החוק בטרם הקואליציה תספיק להתארגן ולגייס רוב".
"כשראיתי אז את היועצים של מיקי לוי מגישים את כמה אלפי ההסתייגויות, שאלתי אותם והבנתי שכל היועצים הפרלמנטריים של יש עתיד, במהלך סוף השבוע ישבו וכתבו הסתייגויות. ההסתייגויות, מתחלקות לשתי קבוצות, יש הסתייגות עניינית והסתייגות לא עניינית. הסתייגות עניינית היא הסתייגות שבה חבר כנסת נכנס לעובי הקורה והוא מציע משהו שהוא קריטי לחוק, אם זה משהו שנוגע לזמני תחולת החוק או להוספת סעיף שחשוב לחוק וכדומה (לדוגמה החרגת מיץ ענבים לקידוש מחוק המס על הסוכר לאחרונה י.א.), ויש הסתייגויות לא ענייניות שמטרתן למשוך זמן".
"ככל שצריך לכתוב יותר הסתייגויות, דברים הולכים ונהיים מטופשים יותר ויותר, כך אפשר למצוא הסתייגויות שמבקשות שבמקום המילים 'ראש הממשלה' תופיע המילה 'בננה'. מדובר כמובן בהסתייגות מטופשת וחסרת משמעות, אך היא משרתת את המטרה כל זמן שהיא מוגשת כהסתייגות ומסייעת למשוך זמן".
"מה שראיתי, זה שכדי באמת להגיש כמות גדולה של הסתייגויות, נאלצים העוזרים הפרלמנטריים לשבת כל הסופ"ש ולכתוב. שזה קצת מייאש, שכן ההסתייגויות די דומות, אבל צריך לשבת ולכתוב אותן ולסדר אותן להגשה. אני לא התכוונתי לבזבז את הסופ"ש שלי על כתיבת הסתייגויות מטופשות, בעיקר כמובן בגלל שאני שומר שבת. שנה קודם לכן השתחררתי משירות צבאי כקצין מודיעין, והכרתי כל מיני תכנות שעושות דברים לבד ומקלות על עבודה, וחשבתי אם אפשר ליצור איזה מכונה שתייצר את ההסתייגויות בעצמה. פניתי לאבא שלי, שמאי אייזנמן, שהוא איש היי-טק ומתמחה באוטומציה, בהפיכת עבודה אנושית לעבודה מכנית, והוא בעצם ישב איתנו כמה פעמים, בחן את החומר, את החוקים, איך הסתייגות צריכה להיראות, ובתוך זמן מאוד קצר נוצרה התוכנה הזו שהיא באמת סוג של excel, לא משהו מדי מתוחכם, תוכנה שאתה מכניס אליה סעיף חוק ותבנית של הסתייגות, ולאחר שהוספנו לתוכנה מאגר של כמה מאות מילים, התוכנה ידעה לבד להנפיק מסמך מסודר של אלפי הסתייגויות בלחיצת 'אנטר'. כלומר ברגע שהיא קלטה את סעיף החוק, והיא יודעת שההסתייגות מעוניינת למצוא מילה בסעיף ולהחליף אותה במילה אחרת, היא 'מלבישה' לבד על הסעיף את ההסתייגות ומבקשת להחליף את אחת המילים במילה אחרת מתוך המאגר".
"בעזרת התוכנה הזו יצרנו 6,500 הסתייגויות, ובעיקרון, אפשר גם בעבודה של שעתיים לייצר מיליון(!) הסתייגויות. התוכנה הזו מצמצמת עבודה של שעות רבות לכדי הקשת מקלדת על אנטר. אנחנו השתמשנו בתוכנה הזו רק פעם או פעמיים, עד שהממשלה התפרקה, אבל התוכנה קיימת והיא מוכנה לכל תרחיש, למרות שעכשיו זה כמובן לא רלוונטי שכן אנחנו בקואליציה…"
"אגב, צריך להבין עד כמה יש לתוכנה הזו השפעה", מסביר אייזנמן. "מלבד זה שיכולנו להגיש כמות גדולה כל כך של הסתייגויות, הגשנו אותן בשם סיעת ימינה. ההגשה של ההסתייגות בשם הסיעה כולה מובילה לכך שכאשר ההסתייגות נופלת, לא רק ח"כ אחד מקבל את רשות הדיבור במליאה אלא כל הח"כים שבסיעה מקבלים את רשות הדיבור. כמות ההסתייגויות שהבאנו נתנה לכל אחד מהח"כים בערך שלושה ימים לדבר, ולכל הח"כים יחד למעלה משבועיים… אחרי שהבאנו את התוכנה הזו הייתה איזושהי הבנה שזה חורג מגבול ההיגיון, והבנתי שהלשכה המשפטית של הכנסת חיפשה דרך לבטל או לאסור את השימוש בכלי הזה. אבל הם לא מצאו דרך לעשות זאת".
ייאמר, כי למרות היכולות המרשימות של אייזנמן לאפשר לחברי הכנסת של סיעת הימין החדש לעבור לגור על דוכן הכנסת, היכולת של ח"כ לעמוד על הדוכן ולדבר במשך זמן רב כל כך – מוגבלת, שכן הוא לא יכול ללכת באמצע הנאום, הוא חייב לממש את זכות הדיבור שלו ברצף. לכן, הזכות לדבר זמן רב כל כך – לא באמת תבוא לידי ביטוי. את הנאום הארוך ביותר במליאת הכנסת, שנמשך 10 שעות ו-7 דקות, נשא חבר הכנסת לשעבר מיכאל איתן בדצמבר 1992 בדיון על תקציב המדינה.
האופוזיציה כיום, עושה שימוש בכלי שלך או בכלי דומה?
"בכלי שלי איש לא עשה שימוש. בכלי אחר, לא ידוע לי. אני לא חושב שבכנסת הזו היה מקרה שהגישו הסתייגויות ברמה סיטונאית כזו". למרות זאת אייזנמן מודה כי כל בר דעת שמבין במחשבים יוכל די בקלות לבנות מערכת דומה לזו שיצרו אביו, הוא וחבריו. מי שלא עושה את זה, כך עולה מהדברים, כנראה פשוט לא מספיק רוצה. "את התוכנה שלי, כבר היו בכנסת הזו מי שרצו לרכוש". מגלה אייזנמן. "אני כמובן לא הסכמתי".
